El mundo, y especialmente Europa, está sufriendo una crisis económica derivada de la pandemia de COVID-19. La Unión Europea, esta vez sí, apuesta por el estímulo financiero para superar la situación. Pero las dudas nos asaltan. ¿podrán países como España, que está a la cola de ejecución en los fondos estructurales del período 2014-2020, aprovechar los planes que se impulsan? En este reportaje analizamos por qué nuestras tasas de absorción de esta clase de fondos está siendo tan baja en nuestro país.

Imagen de la fachada del Parlamento Europeo en Estrasburgo.

Imagen de la fachada del Parlamento Europeo en Estrasburgo.

En mayo de 2020, la Comisión Europea planteó el instrumento ‘Next Generation EU’ como parte de un paquete de medidas para reducir el impacto socioeconómico de la pandemia. Su principal baluarte es el llamado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que distribuirá más de 600.000 millones de euros en forma de subvenciones y préstamos.

El plan ofrecerá apoyo financiero para reformas e inversiones públicas en cohesión, sostenibilidad y digitalización. Los Estados miembros deberán redactar planes nacionales de recuperación y resiliencia acordes con las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por la Comisión en el Semestre Europeo.

El MRR se ejecutará en paralelo a otros programas en el marco del instrumento NGEU (REACT EU en el marco de los fondos estructurales y de cohesión y las propuestas modificadas para el FEIE e InvestEU) y otros instrumentos de la UE relacionados con la respuesta a la COVID-19 (por ejemplo, el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE), la financiación del Banco Europeo de Inversiones y del Mecanismo Europeo de Estabilidad para empresas y Estados miembros, y el Programa temporal de compras de emergencia frente a la pandemia del BCE).

El Parlamento Europeo solicitó al Tribunal de Cuentas Europeo que emitiera un Dictamen sobre la propuesta de la Comisión por la que se establece el MRR. El objetivo era evaluar su diseño general, la idoneidad de los instrumentos propuestos y de los riesgos potenciales en relación con su ejecución, cumplimiento y buena gestión financiera, así como de sus mecanismos de notificación y seguimiento.


El presupuesto de la Unión Europea es un vehículo lento. Según Funcas Europe, el fondo de recuperación sería más efectivo como mecanismo permanente y no como estímulo puntual.


El Dictamen refleja que este mecanismo puede ser de mucha utilidad para que los países atenúen el impacto provocado por la COVID-19. También valoran positivamente que la propuesta se base en mecanismos existentes, como el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) y el Semestre Europeo, fomentando las sinergias y reduciendo la carga administrativa tanto en la UE como en los Estados miembros.

Sin embargo, el Tribunal también ve problemas ya que considera que el alcance y los objetivos del MRR son muy amplios, se solapan con otros instrumentos de financiación y no se reflejan plenamente en la asignación de la contribución financiera. Además, y esto es lo que más nos interesa, la aplicación “puede resultar complicada debido a los problemas de absorción en los Estados miembros“.

A este respecto, el Dictamen ofrece un gráfico que incluimos en este artículo y que en Cine&Tele nos inspiró a elaborar este reportaje. Dicho ‘gráfico de la vergüenza’ muestra cómo España está entre los países de cola de la UE a la hora de ejecutar los fondos europeos asignados. En torno a un únicamente un 40% de los 56.552 millones disponibles a través de los cinco programas que componen los fondos europeos estructurales y de inversión para el programa 2014-2020 ha sido aprovechado hasta el momento por proyectos españoles.

En muchas ocasiones hemos criticado en Cine&Tele la falta de apoyo económico desde las Administraciones Públicas para articular ayudas hacia el sector. Pero es todavía más sangrante cuando, existiendo esas ayudas, no se logran poner a disposición de la sociedad y las distintas industrias.

¿Con qué clase de esperanza podemos afrontar todas estas baterías de fondos y ayudas si precedentes cercanos como este vapulean el optimismo que debiera acarrear el impulso de medidas aparentemente tan alentadoras?

 

¿Cuál es el problema para ejecutar los fondos europeos?

A la vista del inminente Plan de Recuperación y Resiliencia, resulta de vital importancia analizar por qué los fondos europeos tienen tasas de absorción tan bajas en algunos países, como es el caso de España.

En este sentido, la organización Funcas Europe elaboró un informe escrito por Miguel Carrión Álvarez en el que ofrece varias pistas para poder entender esta situación.

En primer lugar, el estudio matiza las preocupantes cifras. Según expone, es verdad que por ahora el porcentaje de ejecución, en la media europea, no llega al 50% pero también lo es que estos fondos pueden gastarse hasta 3 años después de haberse aprobado.


Parte del retraso en la absorción de fondos estriba en las dificultades públicas para cofinanciar los proyectos debido a los recortes en el gasto público y las trabas para poder aprobar los presupuestos anuales.


Por ejemplo, Carrión recuerda que en la UE se gastó el 97% de los fondos del período 2007-2013, pero a esa cifra se llegó en 2017. “El presupuesto de la Unión Europea es un vehículo lento (…) El fondo de recuperación sería más efectivo como un mecanismo permanente con el que incrementar la tasa de inversión pública en vez de un plan puntual de estímulo”, apunta el representante de Funcas Europe.

Pero más allá de esa parsimonia, Carrión subraya que sí que hay una serie de países que tienen un absorción baja de manera estructural y persistente.

En 2018, el Tribunal de Cuentas Europeo hizo un análisis de las causas por las que los países con peores datos a finales de 2017 (Italia, España, Eslovaquia, Croacia, Eslovenia y Malta) estaban teniendo problemas.

El informe dio como claves retrasos en la adopción de actos jurídicos y orientaciones para los programas operativos 2014-2020 y de los propios programas operativos de los Estados miembros, demoras en la designación de las autoridades nacionales y en la auditoría de esta designación, efectos colaterales del retraso en el período presupuestario 2007-2013 y su cierre tardío, y una reducción de la urgencia en el desembolso de los fondos comprometidos al pasar de dos a tres años la fecha límite de ejecución tras la aprobación.

Funcas Europe se centra en el caso español y establece que a mediados de 2020 el 94% de los fondos europeos presupuestados ya estaba planificados. España y Luxemburgo eran los dos países con menor tasa comprometida (en torno al 80%) pero mientras Luxemburgo había gastado un 85% de ese dinero, España solamente había ejecutado un 45%.

Por tanto, el problema de España no es tanto que haya retrasos en la ejecución de los proyectos una vez son aprobados, sino el bajo ratio de aprobación de proyectos, cosa que se puede comprobar en otro gráfico que publicamos en estas páginas.

Carrión apunta a la inestabilidad política que ha vivido España en los últimos tiempos como causa para que España tenga un rendimiento sustancialmente peor que en el programa 2007-2013, pues recordemos que entonces la tasa de absorción estuvo por encima de la media europea. “Si tuviéramos que conjeturar la razón, lo atribuiríamos al fracaso repetido para aprobar los presupuestos anuales desde 2016, que fue consecuencia de la fragmentación política del Parlamento en España tras las elecciones de diciembre de 2015″, sostiene.

 

¿Qué piensan en Europa?

En Cine&Tele nos hemos puesto en contacto con instancias europeas para intentar desentrañar a qué se debe este bajo nivel de absorción de fondos.

En primer lugar, subrayan que hay que tener en cuenta que los Estados Miembros de la Unión Europea son los responsables de la selección, implementación y control de los proyectos que pueden optar a las ayudas, siguiendo sus respectivos marcos legales, institucionales y financieros.

Más allá de la disparidad nacional que pueda haber en la gestión y los sistemas de control, incluyendo por ejemplo las diferencias en los procesos de convocatorias, hay también divergencias en las estrategias de los programas, de modo que se seleccionan proyectos que se adecúan a ellos, y según nos recalcan desde Europa, algunas tipologías de proyectos tardan más en ponerse en marcha. Esto es especialmente relevante en los casos de grandes infraestructuras.

España es uno de los principales beneficiarios de los fondos de cohesión de la UE. Durante el período 2021-2027, de hecho, será el tercer mayor beneficiario, con una asignación de 35.400 millones de euros.

Según destacan desde Europa, las instituciones españoles han argumentado que las razones por las que la tasa de absorción fue tan baja consistieron, esencialmente, en una tardía adopción de los programas 2014-2020, en un solapamiento entre su fase de inicio y el cierre de los programas 2007-2013, y en las dificultades por parte de las autoridades públicas para cofinanciar los proyectos, debido sobre todo a los recortes en el gasto público y las trabas para poder aprobar los presupuestos anuales.

La pandemia de coronavirus no ha hecho sino frenar aún más la ejecución de los programas de ese período 2014-2020. Sin embargo, desde Europa nos indican que España ha estado progresando desde finales de 2020 y que hay que resaltar que todavía se pueden implementar hasta finales de 2023.

La baja ratio de selección de proyectos de España, la peor de la UE, es el gran problema de nuestro país en este aspecto.

La baja ratio de selección de proyectos de España, la peor de la UE, es el gran problema de nuestro país en este aspecto.

Miembros de las instituciones europeas subrayan, en todo caso, la importancia que han tenido estos fondos para la respuesta española durante la crisis sanitaria. La UE introdujo la llamada  Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus (IIRC; CRII en sus siglas en inglés) para permitir que los países usaran dinero del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para mitigar el impacto de la pandemia. Así, España ha sido el país que más se ha aprovechado de esta iniciativa, asignando un 15% de estos fondos (más de 3.000 millones de euros) especialmente para cuestiones sanitarias y de apoyo a las empresas.

¿Qué puede hacer España a nivel de medidas y reformas por parte de las instituciones? Según representantes europeos, es importante asegurarse que los recursos de la Administración están disponibles a tiempo para poder hacer una planificación y ejecución exitosas de los programas, tanto en el ámbito estatal como regional.

En su opinión, para sacarle el mayor partido a estos instrumentos, es crucial potenciar esa capacidad administrativa pero también promover la excelencia en la calidad de los proyectos, tanto a nivel económico como social.

Según exponen, las necesidades de reformas precisamente se están evaluando en el contexto del Plan de Recuperación y Resiliencia, además de que España se beneficia de una serie de reformas en el marco del Instrumento de Apoyo Técnico de la UE. Estas modificaciones, sostienen, deberían contribuir a crear un marco más propicio que garantice una mayor eficiencia.

Por último, cabe mencionar que España está actualmente preparando y negociando el Acuerdo de Asociación 2021-2027 con la Comisión Europea, en el que las prioridades de las políticas de cohesión a nivel nacional deben describirse y, posteriormente, aprobarse.

 

La opinión de la industria audiovisual

Nos hemos comunicado con algunos representantes de asociaciones de productores y distribuidores audiovisuales para conocer también su perspectiva.

Mario Madueño, presidente de la Asociación Madrileña del Audiovisual (AMA), considera que está habiendo un gran cambio con los nuevos fondos. “Hasta nuestro sector audiovisual no ha llegado suficiente información sobre las posibilidades de los fondos estructurales del periodo 2014-2020 pero sí nos está llegando información desde hace meses sobre estos nuevos fondos de recuperación del periodo 2021 a 2023”, admite.

Mario Madueño (AMA)

Mario Madueño (AMA)

Según recalca, el Gobierno de España, el Ayuntamiento de Madrid y Comunidad de Madrid sí están informando ahora sobre dotaciones, posibles líneas de actuación, limitaciones o  exigencias. De hecho, Madueño pone como ejemplo una reciente reunión entre distintas asociaciones culturales y de productores con el Ministro de Cultura y las direcciones generales de ICAA e Industrias Culturales, para conocer más a fondo el destino de algunos de estos fondos. “Estamos trabajando junto a ellos”, subraya el presidente de AMA.

“Seguramente todo es mejorable, pero se está trabajando desde hace tiempo en todas las administraciones y con el sector. Desde ICAA ya nos han hablado de inversiones en digitalización, fondos para salas de exhibición, festivales, internacionalización de nuestro cine, películas dirigidas por mujeres o de animación… Y otro de los temas estrella, como bien sabéis, es la consolidación del llamado Hub Audiovisual en España, que busca potenciar la atracción de inversiones a través de producciones internacionales”, explica Madueño.

Confía en que toda esta información que está llegando “despierte (a tiempo) el interés de los profesionales y las empresas del sector” ya que, con información  adecuada y en cantidad suficiente, “habrá más interés, más tiempo y más capacidad para adaptar los proyectos y las entidades a las necesidades y exigencias” que plantean los fondos.

Miguel Morales, presidente de ADICINE (Asociación de Distribuidores Independientes Cinematográficos), considera que es crucial incluir a toda la cadena de valor en el aprovechamiento de financiación. “Hasta ahora la distribución se ha quedado fuera de las ayudas del Gobierno y con el gran esfuerzo que hemos realizado las distribuidoras independientes por seguir estrenando películas en medio de las restricciones de horarios y aforos, necesitamos urgentemente poder acceder a estos fondos de Recuperación y Resiliencia para poder volver a ser competitivos”, reclama.

Miguel Morales (ADICINE)

Miguel Morales (ADICINE)

Y es que el audiovisual español tiene ya de por sí una trayectoria muy mejorable en los programas de organismos internacionales como Europa Creativa – MEDIA, Ibermedia o Eurimages. ¿Hay también una falta proactividad del sector empresarial de nuestro país?

Según Álvaro Longoria, presidente de The European Producers Club, esto no ocurre porque “los productores nos adaptamos a los gustos y necesidades” de la industria.

Pero Madueño sí reconoce que “nuestro sector ha adolecido a veces de buscar una posible financiación internacional para nuestras películas”, en parte por “falta de costumbre de los propios productores”.


“Nuestro sector ha adolecido de falta de costumbre de los productores para buscar financiación internacional (…) Además, no existe conexión entre estos programas y las formas de trabajo de algunas entidades de nuestro audiovisual”.


No obstante, también hay otras cuestiones a tener en cuenta. “Hay una falta conexión entre estos programas y las formas de trabajo de algunas entidades de nuestro audiovisual: por ejemplo, las condiciones de propiedad impuestas por nuestras televisiones públicas en algunos de los contenidos que producimos juntos, impide acceder a determinados fondos. También sufrimos una valoración algo injusta por parte de esos programas: en ellos somos considerados un país con una alta facilidad para la financiación nacional y regional, cuando quizá eso no refleja justamente nuestra realidad, sobre todo, en los fondos europeos”, explica el presidente de AMA.

Longoria estima que el ICAA también podría haber hecho más en el pasado: “Creo que el ICAA no ha sabido fomentar el desarrollo en general y tampoco de proyectos atractivos a nivel europeo (…) No buscan fomentar grandes proyectos europeos con valor cultural”.

En relación a lo que comentamos en el reportaje, sobre la idea de Funcas Europe de que la inestabilidad política en España ha tenido una incidencia en la baja ejecución de los fondos, Longoria piensa que “un plan inteligente y transversal apoyado por todos los partidos ayudaría mucho” pero le preocupa más el hecho de que las plataformas VOD están “imponiendo sus necesidades” y que los políticos no pueden caer “en la trampa del Bienvenido Míster Marshall”, puesto que las plataformas americanas “no son sustituto del producto cultural”.

Álvaro Longoria (The European Producers Club)

Álvaro Longoria (The European Producers Club)

Madueño tampoco achaca a esta circunstancia la falta de eficacia. “No creo que una supuesta inestabilidad política pudiera complicar esta labor de las administraciones (informar a tiempo, diseñar planes adecuados, repartir los fondos con sensatez) o entorpecer esa reacción necesaria de las empresas, para aprovechar esta oportunidad”, manifiesta.

En cuanto a ideas para enfocar mejor los fondos de Recuperación y Resiliencia, el presidente de The European Producers Club indica que deberían “fomentar el desarrollo y producciones independientes,  apoyar su estreno y fomentar la producción de  productos potentes españoles independientes, con fuerte valor cultural que puedan competir en igualdad de condiciones con el producto de las plataformas”.

Para Morales, “los procedimientos europeos son complejos muchas veces” y las ayudas a distribución se tramitan por los agentes de ventas en vez de por las propias distribuidoras, lo que “nos ha hecho perder el control y no depender de nuestra propia gestión sino de terceros , lo que está provocando retrasos importantes en el cobro de estas ayudas”. Han pedido repetidas veces a instituciones europeas el control directo de estas ayudas pero “sin éxito”.

 

 


A continuación, puedes leer la versión digital de la nueva edición de Cineinforme, especialmente dedicada al Festival de Málaga y a las ayudas europeas para el sector: