El ICAA, en contra de la opinión del 100% del sector de la exhibición cinematográfica, ha decidido convocar las ayudas directas anunciadas para las salas de cine a través de las Comunidades Autónomas, alegando para ello razones de índole jurídica. Razones que, según el ICAA, otorgarían la competencia ineludible a las CC.AA.
Por Julio Abengózar, vicepresidente de NAECE (Nueva asociación de Exhibidores de Cine de España)
Hemos realizado un análisis del corpus legal al que se encuentran sometidas estas ayudas y, salvo mejor juicio, que pudiere haberlo pero no se nos ha facilitado, estas son nuestras conclusiones.
Queda confirmado que la partida de 17.000.000 euros que aparece en los presupuestos del ICAA para 2021, destinada a Transferencias Corrientes para ayudas a las salas de exhibición, proviene de fondos europeos incluidos dentro del Plan de Recuperación y Resiliencia.
Para la ejecución del Plan de Recuperación y Resiliencia, el Gobierno aprobó el pasado 30 de diciembre un Real Decreto Ley denominado:
Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Esta norma es la que define la forma y modo en que estos fondos, provenientes de fondos europeos, han de ser distribuidos por las diferentes administraciones públicas entre sus posibles beneficiarios. En lo que se refiere a aquellos fondos que hayan de ser distribuidos por la Comunidades Autónomas, el mencionado Real Decreto Ley, en su artículo 44, dice lo siguiente:
Artículo 44. Ejecución de los créditos que hayan de distribuirse territorialmente a favor de las Comunidades Autónomas.
La ejecución de los créditos consignados en el servicio específicamente creada en los Presupuestos Generales del Estado para la financiación del «Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Unión Europea», que hayan de distribuirse territorialmente a favor de las Comunidades Autónomas queda sujeta a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
Por tanto, debemos analizar el literal de este artículo para determinar qué créditos deben pasar obligatoriamente por las CC.AA. para su concesión, y la Ley General Presupuestaria, en su artículo 86, dice lo siguiente:
Artículo 86. Créditos gestionados por las comunidades autónomas.
- Los créditos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado destinados a la financiación de sectores, servicios, actividades o materias respecto de los cuales las Comunidades Autónomas tengan asumidas competencias de ejecución y no hayan sido objeto de transferencia directa en virtud de dicha Ley, habrán de distribuirse territorialmente a favor de tales Comunidades Autónomas, mediante normas o convenios de colaboración que incorporarán criterios objetivos de distribución y, en su caso, fijarán las condiciones de gestión de los fondos, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 de este artículo. En ningún caso serán objeto de distribución territorial los créditos que deban gestionarse por un órgano de la Administración General del Estado u organismo de ella dependiente para asegurar la plena efectividad de los mismos dentro de la ordenación básica del sector, garantizar idénticas posibilidades de obtención o disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector.
Se deduce, por tanto, que para que las CC.AA. puedan gestionar los créditos destinados a subvenciones directas del Plan de Recuperación y Resiliencia, deben tener reconocidas, al menos, competencias de ejecución en el sector.
Las competencias de ejecución específicas en cada uno de los sectores, les son atribuidas a las CC.AA. a través de las diferentes leyes sectoriales. Así, por ejemplo, la Ley de Dependencia, les atribuyen competencias de ejecución en la asignación de las ayudas.
Sin embargo, la Ley del Cine establece en su preámbulo, lo siguiente:
El Capítulo III recoge las diferentes medidas de fomento e incentivos, asimismo desglosadas por secciones, entre cuyos objetos se encuentran las ayudas para la creación y desarrollo, para la producción, distribución, conservación y promoción, así como otras ayudas e incentivos relacionados con el acceso al crédito, el empleo de nuevas tecnologías y la promoción en el exterior. Teniendo en cuenta el carácter de las medidas que se contemplan, resulta imprescindible establecer un sistema estatal de ayudas que, partiendo de la desigual implantación en el territorio de los agentes protagonistas de las distintas vertientes de la industria cinematográfica, cumpla la finalidad de asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, y garantizar las mismas posibilidades de acceso, obtención y disfrute de las ayudas para todos los potenciales beneficiarios con independencia de su procedencia geográfica. De acuerdo con la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional en materia de subvenciones, estos motivos hacen indispensable el mantenimiento de un fondo de ayudas que se gestionará de forma centralizada. En consecuencia, las previsiones contenidas en el Capítulo III de esta Ley, y su ulterior desarrollo reglamentario, constituyen un corpus normativo circunscrito a la regulación del sistema estatal de ayudas, sin que ello obste para el establecimiento de diferentes medidas de fomento por parte de las Comunidades Autónomas, regidas por su propia normativa. Asimismo se contemplan medidas de fomento para las salas de exhibición, dado su carácter de vehículo de acceso a la cultura, en colaboración con las Comunidades Autónomas.
Abriendo una puerta a que se puedan establecer programas de ayudas a las salas de exhibición, en colaboración con las CCAA, para determinados fines:
Artículo 29. Ayudas para las salas de exhibición cinematográfica.
- Con el objeto de favorecer el acceso de los espectadores a la diversidad de la producción cultural, se podrán establecer, en colaboración con las Comunidades Autónomas y del modo que reglamentariamente se determine, medidas de apoyo para las salas de exhibición independientes que en su programación anual incluyan, en una proporción superior al 40 por 100, largometrajes comunitarios e iberoamericanos, con preferencia hacia aquellas que los ofrezcan en versión original, así como un número mínimo de cortometrajes con las mismas características.
Igualmente podrán establecerse ayudas a las salas de exhibición independientes que programen largometrajes comunitarios e iberoamericanos en versión original durante un tiempo continuado superior a tres fines de semana.
- Al objeto de propiciar y facilitar la modernización tecnológica en el sector de la exhibición, podrán establecerse, en colaboración y cooperación con las Comunidades Autónomas, ayudas a las salas de exhibición independientes que incidan en dicha modernización, con especial atención a la incorporación de sistemas de proyección digital.
- Asimismo, con el objetivo de fomentar la permanencia y estabilidad de las salas de exhibición cinematográfica radicadas en pequeños núcleos urbanos o rurales, y del mantenimiento de una oferta cultural estable y próxima en dicho ámbito, se podrán establecer ayudas a las salas de exhibición independientes que tengan difícil acceso a copias de películas comunitarias e iberoamericanas.
- Asimismo, se podrán establecer ayudas con el objetivo de adaptar las salas de exhibición a las condiciones de accesibilidad para personas con discapacidad y equipos técnicos para el subtitulado y la audiodescripción.
- Lo dispuesto en los apartados anteriores se aplicará sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en estas materias.
En resumen, salvo para programas concretos que pudieran establecerse para los fines enumerados en este artículo, la Ley del Cine atribuye todas las competencias ejecutivas al ICAA, sin perjuicio de que las CC.AA. pudieran establecer sus propios programas de ayudas si así lo creyeran conveniente
El análisis de estos preceptos legales ofrece fundadas dudas sobre la obligatoriedad de que hayan de ser las CC.AA. quienes gestionen la partida de 17.000.000 euros destinada en los presupuestos del ICAA a subvenciones directas a las salas de exhibición.
Por tanto, y abundando en nuestras ya expuestas razones de orden práctico para que sea el ICAA quien gestiones dichas ayudas, solicitamos aclaración fundada sobre los aspectos jurídicos que avalan la decisión de que sean las CC.AA. quienes las gestionen.
Esta es la contestación:
Después de consultarlo, la principal justificación es que la Ley del Cine no contempla que el ICAA conceda ayudas a las salas de cine y, por tanto, no están desarrolladas en el Real Decreto de desarrollo de dicha ley ni en orden de bases alguna. Hay que partir de que el ICAA no puede convocar líneas de ayudas que no estén recogidas en la normativa. Las ayudas a salas de exhibición de 2020 se pudieron convocar al amparo del Real Decreto-ley 17/2020, pero esa línea tiene un carácter temporal limitado a 2020.
Es cierto que la Ley del Cine no contempla un programa permanente y periódico de subvenciones destinadas a las salas de exhibición, pero por el contrario tampoco establece veto alguno a que pudiera hacerse. Consecuencia de esto es que en los actuales presupuestos del ICAA para 2021, aparezca las siguientes partidas:
Programa 330 A 4. TRANSFERENCIAS CORRIENTES. Ayudas a las salas. 17.000.000 euros
Del llamado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que se identifica en los Presupuestos del Ministerio de Cultura como el Programa 330 A, el Instituto de la Cinematografía y las Artes Audiovisuales, cuenta con un total de 32.925.000 euros, distribuidos como sigue:
29- Gastos Corrientes 425.000
45- A Comunidades Autónomas 0
46- A Entidades Locales 100.000
47- A Empresas privadas 27.250.000
48- A Instituciones sin fines de lucro 270.000
68 – Inversiones reales 4.880.000
TOTAL 32.925.000
Como puede verse, es el epígrafe 47 donde está consignada la partida de 17.000.000 euros destinada a las salas de exhibición, concretamente en el concepto 476 bajo el título de “A empresas privadas”, mientras que si, como dicen, debiera hacerse a través de las CC.AA., debería aparecer en los presupuestos bajo el epígrafe 45 “A Comunidades Autónomas”, epígrafe que aparece sin dotación alguna.
Por tanto, esto no puede atribuirse a un error, sino a una intención clara de otorgar estas subvenciones de forma directa, a sabiendas desde el principio que se contaba con competencia suficiente para hacerlo.
Es cierto que aun así, la distribución de las subvenciones puede hacerse a través de la CC.AA., pero utilizando la modalidad de convenio mediante la figura de Agente Colaborador y esto, es una prerrogativa del Ministerio, del ICAA en este caso, que de forma voluntaria estime hacerlo así con motivo fundado.
No pueden invocar falta de competencia o injerencia en las competencias de las CC.AA. ya que este tipo de subvenciones se enmarcan dentro de lo que se viene llamando FOMENTO DE LA CULTURA y, en este sentido, numerosa jurisprudencia constitucional ha declarado que el fomento de la cultura constituye una competencia concurrente entre Comunidades Autónomas y el Estado, es decir que se reconoce a ambos poderes las mismas competencias en la materia.
Por otra parte, aducir que la exhibición queda fuera de lo que la Ley del Cine considera un corpus normativo circunscrito a la regulación de un sistema estatal de ayudas, contraviene el artículo 3 del Real Decreto 7/1997 de funciones y estructura orgánica del ICAA, que dice que entre sus funciones se encuentra la de fomentar, promocionar y ordenar las actividades cinematográficas y audiovisuales españolas en sus tres aspectos de producción, distribución y exhibición.
También es cierto que las ayudas convocadas en el 2020 se hicieron al amparo del Decreto 17/2020 en el Marco Temporal de ayudas de Comunidad Europea, pero este Marco Temporal no le concedía al Ministerio una competencia especial para poder otorgar subvenciones directas sin pasar por las CC.AA., sino que permitía que los Estados pudieran sacar nuevas ayudas o reforzar las existentes y distribuirlas tal y como su legislación lo permitiese, es decir a través del organismo competente para ello en cada caso, tal como se expresa en el punto 1 de dicho Marco Temporal.
- Ámbito de aplicación.
1.1. Las medidas de ayuda contempladas en este régimen no son directamente aplicables, sino que las autoridades competentes que lo consideren oportuno podrán establecer, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, nuevas líneas de ayuda o reforzar las líneas existentes conforme al marco establecido en este régimen.
1.2. Se entiende por autoridades competentes, a los efectos del presente régimen:
- a) La Administración General del Estado.
- b) La Administración de las Comunidades Autónomas.
- c) Las entidades que integran la Administración local.
- d) Los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las anteriores Administraciones.
1.3. Las ayudas reguladas en este régimen podrán concederse a empresas y autónomos que no estén en crisis y/o a empresas y autónomos que no estaban en crisis (a tenor de lo dispuesto en el artículo 2, punto 18 del Reglamento (UE) nº 651/2014 de la Comisión (Reglamento general de exención por categorías) a 31 de diciembre de 2019, pero que sí lo estaban o empezaron a estarlo con posterioridad a esa fecha a consecuencia del brote de COVID-19.
El ICAA dejó clara su competencia para convocar estas ayudas cuando en el preámbulo de la Resolución de 30 de julio de 2020 expresa:
“Esta convocatoria de ayudas se lleva a cabo al amparo del artículo 149.2 de la Constitución Española, sin perjuicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia del cultura. La gestión centralizada de estas subvenciones se fundamenta, como ha venido estableciendo una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la responsabilidad que asume el Estado de preservar el patrimonio cultural común y en la necesidad de garantizar iguales posibilidades de acceso, obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios con independencia de su procedencia geográfica, sin que ello impida el establecimiento de diferentes medidas de fomento por parte de las Comunidades Autónomas dentro de su competencia”.
Se nos dice que el ICAA no puede convocar líneas de ayudas que no estén recogidas en la normativa, sin embargo, se presupuestan y se pretenden regular mediante un posterior real decreto y que esta regulación sea asumida íntegramente por las CCAA, dejándoles como meros gestores de las mismas. Parece un contrasentido. Si el artículo 149.2 de la C.E. amparaba aquella convocatoria, ¿qué ha cambiado para que ahora no sea válido?
Es tanto como decir que, como históricamente las salas de cine no han recibido nunca ningún tipo de ayudas, no es posible crearlas ahora si no pasan por las CC.AA.
Tampoco las CC.AA. han otorgado nunca alguna ayuda a las salas de cine, es decir, tampoco las tienen recogidas en su normativa, por lo que siguiendo este razonamiento, tampoco podrían convocarlas, o lo que es lo mismo, como nunca se ha regulado en ningún ámbito ayudas a las salas de cine, sería imposible convocar desde cualquier ámbito (estatal o comunitario) ayudas a las salas.
Por todo esto, nos preguntamos, ¿cuál es el motivo por el que, en contra de la opinión del 100% del sector afectado y desdiciéndose de argumentos jurídicos sólidos e invocados en similares ocasiones se elija el camino menos rápido y menos eficaz para otorgar estas ayudas? ¿Quién se benéfica de esta decisión? Está claro que no son los destinatarios de las ayudas.
La política y las necesidades de los ciudadanos caminan por senderos diferentes.
A continuación, puedes leer la versión digital de la última edición de Cineinforme, cuyos 3 ejes principales son el análisis con opinión de expertos sobre el estado´y el futuro de la distribución y la exhibición; los detalles del anunciado Hub Audiovisual Español; y la cobertura de los Goya 2021 con entrevistas a ganadores:
